Pandemia koronawirusa SARS COVID-19 bez wątpienia wpłynęła na życie społeczeństwa i odniosła daleko idące skutki także w sferze prawnej. Wydane przez Radę Ministrów rozporządzenia dotyczą wielu aspektów – od nakładania kar pieniężnych za zachowania niezgodne z wprowadzonymi restrykcjami i zasadami zachowania bezpieczeństwa (np. brak założenia maseczki) do zakazów prowadzenia działalności gospodarczej przez określonych przedsiębiorców (np. zakazy związane z okresowym zamykaniem centrów handlowych, o których pisaliśmy w artykule na naszej stronie). Jednak czy rozporządzenia, które bezgranicznie ingerują w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, mają swoją podstawę prawną?

Rozporządzenia, które nakładają na przedsiębiorców określone zakazy, niezaprzeczalnie wkraczają w zakres istoty wolności działalności gospodarczej, według której podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców). Bez względu na ocenę słuszności rozwiązań zawartych w wydanych rozporządzeniach, należy wskazać, że tryb ich wydania z prawnego punktu widzenia stoi w sprzeczności z zasadami określonymi w Konstytucji RP (m. in. z zasadą wolności gospodarczej wynikającej z art. 22 oraz z zasadą proporcjonalności z art. 31 ust. 3), zgodnie z którymi, ingerencja w wolności i prawa obywateli może być podjęta jedynie za pomocą i w formie ustawy. Warto nadmienić, że sytuacja wyglądałaby nieco inaczej, gdyby ze względu na trwającą pandemię wprowadzono stan nadzwyczajny.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślał wielokrotnie, że wprowadzanie zakazów związanych ze zwalczaniem epidemii powinno odbywać się w ramach obowiązującego porządku prawnego, przypominając że państwo posiada narzędzia do działania w stanach nadzwyczajnych. Zgodnie z Konstytucją w sytuacjach szczególnych zagrożeń można wprowadzić odpowiedni stan nadzwyczajny. Dla każdego ze stanów nadzwyczajnych (wojenny, wyjątkowy, klęski żywiołowej) przyjęto specjalną ustawę, na której podstawie można było wydać odpowiednie rozporządzenia (art. 228 Konstytucji).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2020 r. (sygn. II SA/Op 219/20), odnoszącym się do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej, skutkującym naruszeniem podstawowych wolności i praw jednostki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu potwierdził, że „w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej”. Sąd, odnosząc się do wprowadzonych w życie ograniczeń i zakazów wskazał, że upoważnienie do ich wydania, wynikające z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zezwala na ustanawianie czasowych ograniczeń prowadzenia wybranych rodzajów działalności gospodarczej. Jednakże podkreślono, że niniejsze upoważnienie, pozwalając wyłącznie na czasowe ograniczenie prowadzenia działalności, nie umożliwia przyjęcia zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej, polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności poprzez jej zakazanie - „ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona)”.

Podobnie wyrokowały także sądy powszechne w sprawie nielegalnych ograniczeń dot. ogółu ludności, np. Sąd Rejonowy w Gliwicach uznał nakaz zasłaniania ust i nosa za niezgodny z prawem. Przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, na mocy której wprowadzono nakaz noszenia maseczkę, nie zawierały bowiem w chwili wydawania wyroku "delegacji ustawowej, która pozwalałaby wprowadzić w drodze rozporządzenia powszechny obowiązek zakrywania ust". Z kolei Sąd Rejonowy w Kościanie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rowerzysty, który nie przyjął mandatu za jazdę bez maseczki stwierdziwszy, że przepisy dotyczące ograniczeń w przemieszczaniu są niezgodne z prawem, ponieważ ich źródłem może być wyłącznie ustawa.

Tryb wprowadzenia rozporządzeń, który został opisany powyżej, otwiera ścieżkę do skierowania roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa. Przedsiębiorcy wielu branż mogą domagać się rekompensaty za szkody spowodowane bezprawnie nałożonymi zakazami. Podstawą do uzyskania takiego odszkodowania mogą być przepisy art. 417-417² kodeksu cywilnego.

W przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekłby o niezgodności z prawem wydanych w czasie pandemii rozporządzeń, podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa za wyrządzone nimi szkody będą:

• art. 417¹ § 1 k.c. regulujący odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie, polegające na wydaniu aktu normatywnego, który jest niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą – na tej podstawie można domagać się naprawienia szkody po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem wydanych rozporządzeń, które nałożyły na przedsiębiorców ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności bez wymaganej formy ustawowej przy jednoczesnym braku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego; lub
• art. 417¹ § 2 k.c. stanowiący odpowiedzialność Skarbu Państwa za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej, polegające na wydaniu prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, którego bezprawność stwierdzi sąd we właściwym postępowaniu (np. niesłuszne ukaranie grzywną obywatela).

Podsumowując, w świetle aktualnego stanu prawnego, można domagać się odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone obywatelom w ramach szeregu zakazów nałożonych przez rząd. Ze względu na precedensowy charakter sytuacji związanej z pandemią oraz wspomniane wyżej uwarunkowania prawne uzyskanie takiego odszkodowania będzie jednak zapewne czaso- i pracochłonne, w szczególności poszkodowani przedsiębiorcy mogą mieć istotne problemy z ustaleniem, a następnie wykazaniem konkretnej wysokości poniesionej szkody. Z uwagi na powyższe, złożenie pozwu powinno być poprzedzone gruntowną analizą oraz przygotowaniem możliwie dokładnych, wiarygodnych i popartych dowodami obliczeń w zakresie wysokości roszczenia.